2024年6月17日，美国政府问责署（GAO）发布第22份《武器系统年度评估报告》。其中，GAO全面分析了国防部20个最大的中间层采办项目（总成本预计超过350亿美元），包括项目年度采办成本与数量、项目进展、项目过渡计划、项目软件开发进展、商业案例关键要素进展情况、软件和网络安全进展等。中间层采办项目的设置特点之一是实现快速原型和快速部署，而支撑其快速实现的条件就是给予中间层采办项目充分的灵活性。本文重点通过实践案例来分析中间层采办的灵活性，具体包括本质灵活、出口灵活和剪裁灵活。
GAO《武器系统年度评估》报告封面。整体上，该报告认可了中间层采办的加速研发和部署作用，但也提出“一部分项目未能比传统采办程序快很多（明显快）……”，这在一些不严肃、不专业的媒体中被曲解放大为美军监管机构称“中间层采办”没有啥加速作用，这既是不准确的，也是对美国采办体系的行为方式和用词了解不足。GAO的提法，是基于美军在实施中间层采办计划时预期的完成周期；如果实际周期长于这个指标，比走传统重大能力采办程序预期周期（注意，也只是预期周期）短得不够多，即使GAO认可仍然起到了相对于后者缩短周期的作用，但其仍然会站在中间层采办本身的周期指标方面提出意见（美国政府问责署图片）
一、本质灵活
本质灵活是指中间层采办项目研发过程中的需求管理、合同管理、经费渠道、流程设置等方面采取比传统项目管理更加灵活的措施。
在需求管理上，中间层不必遵守传统的联合能力集成与开发系统，这样不但可以节省时间，而且可以直接对接需求用户。比如：美太空军太空发展局“第一批跟踪层”中间层快速原型项目（该项目用于支持美太空军“扩展作战人员太空架构”）。该项目在开发和改进最小可行产品的过程中，太空发展局每月都会领导一个作战人员委员会工作组，讨论项目需求和绩效，以获得反馈并确定用户需求。
图1 美太空军“扩散型作战人员太空架构”（美太空军太空发展局图片）
在流程运行上，中间层的快速原型可以采取灵活的阶段划分。比如：美陆军“XM30机械化步兵战车”项目。根据五个阶段计划，陆军于2021年7月完成了市场研究和需求细化（第一阶段），并于2023年6月完成了概念设计（第二阶段）。在准备授予最多三份合同后，陆军于2023年6月授予了两份合同，开始综合详细设计阶段（第三阶段）和原型构建与测试阶段（第四阶段）。陆军计划从开发开始时开始过渡到重大能力采办路径，随后将选择一家承包商签订低速率生产合同（第五阶段）。
图2 美陆军“XM30机械化步兵战车”项目（美陆军图片）
再比如：美海军“高超声速空射进攻性反水面作战武器系统”项目。美海军2023年8月更新了该项目的采购策略，中间层采办工作预计将分两个阶段进行。第一阶段将包括两家供应商，并以设计成熟度评估结束；第二阶段将与一家供应商合作，并在2026财年结束前至少进行两次原型机飞行演示。
图3 美海军“高超声速空射进攻性反水面作战武器系统”项目标识（美海军图片）
在合同选择上，中间层采办项目不必受传统合同类型的影响，可以采取其他交易授权等灵活的方式。本次评估的中间层采办项目中，采取其他交易授权的项目包括：陆军“间接火力防护能力增量2”、陆军“集成视觉增强系统”、陆军“机动近程防空增量3”、太空军“深空先进雷达能力”等。
在选择供应商上，可以不受供应商数量限制，可以几个竞争，也可以采取唯一供应商。比如：美陆军“机动近程防空增量3”项目。2023年9月，在快速原型制作过程中，选择了两家供应商来设计、开发和测试原型；陆军计划在2027财年完成作战评估后，选择一家供应商继续开展这项工作。
图4 美陆军“机动近程防空增量3”项目标识（美陆军图片）
再比如：美太空军“演进战略卫星通信”项目。美空军于2019年8月启动了“演进战略卫星通信”项目,开展快速原型开发工作。2020年，该项目将合同授予三个承包商，每个承包商同时开发虚拟先进卫星通信有效载荷原型和其他功能。
图5 美太空军太空系统司令部标识（美太空军图片）
另外，经费渠道除了传统的渠道，还可以用快速原型样机的经费渠道。
二、出口灵活
出口灵活是指在自适应采办框架内，中间层快速原型的出口根据具体情况设置的四种模式。
一是过渡到重大能力采办里程碑B。比如：美陆军“XM30机械化步兵战车”项目。2023年6月，美陆军授予通用动力陆地系统和美国莱茵金属车辆两家公司竞争性详细设计和原型设计合同；两家公司都参加了概念设计阶段。两家供应商均计划在关键设计评审时提供数字原型，以在2025财年第二季度做出向重大能力采办里程碑B过渡并开始开发的决策。
二是过渡到重大能力采办里程碑C。比如：美陆军“间接火力防护能力增量2”项目。美陆军计划在2025财年第二季度完成快速原型制作工作后，过渡到重大能力采办里程碑C。
图6 美陆军“间接火力防护能力增量2”项目（通用动力陆地系统公司图片）
三是过渡到快速部署。比如：美陆军“集成视觉增强系统”项目。美陆军于2018年启动“集成视觉增强系统”项目,开展快速原型制作工作。在开发和测试原型后，陆军于2020年批准了后续的快速部署工作。
图7 美陆军“集成视觉增强系统”项目（美陆军图片）
四是过渡到使用和保障阶段。比如：美太空军“第1批和第2批传输层”项目。如果能在2025年8月成功完成计划中的作战演示，太空发展局计划将项目第一个快速原型开发工作过渡到使用和保障阶段。
三、剪裁灵活
剪裁灵活是指在“量身定制”采办路径中，中间层与其它采办流程的灵活剪裁和嫁接等。
一是中间层采办（快速原型）后接重大能力采办。中间层采办快速原型程序后，项目办公室可以使用重大能力采办路径启动一个新项目，以产生比在中间层采办路径下构建的原型机功能更强大、更持久的版本。这种途径的组合不但提供快速能力，同时为长期解决方案提供范围、要求和设计。根据快速原型和长期解决方案之间范围、要求和设计的共通性，该程序应该能够大幅调整重大能力采办的早期阶段，以使其比单独使用更快地过渡到开发阶段。
图8 中间层采办转为重大能力采办（美国防部图片）
比如：美陆军“未来远程突击机”项目。该项目的中间层采办工作将最终形成一个虚拟样机，以减少在原型飞机生产之前的技术风险。美陆军计划在2024财年第三季度开始开发时，将该项目过渡到重大能力采办路径，并计划在2030年交付第一架飞机。
图9 美陆军“未来远程突击机”项目（贝尔德事隆公司图片）
二是中间层采办（快速原型）后接软件采办。中间层采办快速原型程序已快速开发出在作战环境中进行演示的原型机，在稍后的某个时间点（中间层采办的5年期限之后），该系统需要进行软件的迭代开发，以扩展使用能力。包括添加其他功能，增强网络安全性或改善与其他系统的互操作性等。因此，该程序将过渡到软件采办路径以进行进一步开发。这种混合策略可以快速交付原型机，然后根据不断出现的需求和技术进步进行迭代更新和升级。对于可预测需要定期更新的软件系统，此方法应成为初始采办策略的一部分。
图10 中间层采办转为软件采办（美国防部图片）
比如：美太空军“未来作战强韧地面演进”项目。美空军于2019年12月启动该项目，开展快速原型开发工作。项目办公室预计在中间层采办工作结束时，将剩余的开发工作过渡到软件采办路径。
图11 美太空军“未来作战弹性地面演进”项目（美太空军图片）
除了以上两种过渡方式，中间层采办还有多种灵活剪裁形式，比如：中间层采办（快速部署）转入重大能力采办、重大能力采办添加中间层采办等，由于目前暂无案例，就不展开论述了。
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本文第一作者于晓伟先生此前已为《空天防务观察》提供23篇专栏文章，如下所列：
第1篇，美国国防采办政策进行重大调整，2015年10月26日；
第2篇，国外国防采办中典型的基于风险识别检查单的风险管理模型，2015年11月2日；
第3篇，图说国外典型的项目管理成熟度模型，2015年11月6日；
第4篇，图解美国三位一体的采办管理系统之联合能力集成与开发系统，2015年11月9日；
第5篇，图解美国三位一体的采办管理系统之“规划－计划－预算与执行系统，2015年11月16日；
第6篇，十对关键词趣说美国国防预研管理，2015年12月4日；
第7篇，美国正在酝酿新一轮国防采办改革，2016年12月7日；
第8篇，从洛马公司超200亿美元大订单看美军先进的采办策略；2018年12月4日；
第9篇，规范美军装备采办的国防部5000.02指示文件走向何方，2019年1月7日；
第10篇，基于风险识别检查单的风险管理方法在航空产品研制中的应用，2019年6月21日；
第11篇，灵活、敏捷！美国防部新提出的6种采办路径简介，2020年2月23日；
第12篇，美国防部发布5000.01指令，明确规定25项采办政策，2020年11月1日；
第13篇，美国防部发布指示文件《备选方案分析》，“1+6+10”采办政策文件体系进一步完善，2020年11月11日；
第14篇，新版《重大能力采办》政策变更之一：国际采办与可出口性（IA＆E），2020年11月17日；
第15篇，美空军新版指令中的项目风险管理要求，2020年11月17日；
第16篇，美军新版《重大能力采办》政策变更之二——项目管理，2020年11月23日；
第17篇，美军新版《重大能力采办》政策变更之三——采办过程决策点和阶段内容，2020年12月10日。
第18篇，美军新版《国防系统工程》政策变更之一——独立的技术风险评估，2020年12月28日；
第19篇，美军25项采办新政策解读之一：“量身定制”采办路径，2021年2月7日；
第20篇，美军25项采办新政策解读之二：授权项目主任，2021年3月12日；
第21篇，美军25项采办新政策解读之三：发展创新文化，2021年3月17日；
第22篇，美国柔性采办对国防工业生态系统重塑的影响，2024年3月18日；
第23篇，美国会发布《面向未来的国防资源》最终报告，拟对PPBE系统进行改革，2024年3月30日。
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（中国航空工业发展研究中心 于晓伟、彭驰）
主编：张洋
制作：顾鹏程
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本篇供稿：科技战略与系统工程研究所
