于晓伟、李若琪、彭驰、杨静 ¦ 美国会发布《面向未来的国防资源》最终报告，拟对PPBE系统进行改革

2024年3月6日，美国国会规划立项预算与执行系统（PPBE）改革委员会（以下简称委员会）经过历时2年的改革论证，发布题为《面向未来的国防资源》的改革报告（以下简称《报告》），明确提出建立全新的国防资源系统，取代运行60余年的PPBE系统。报告涉及5个关键领域，提出了28条改革建议。

图1 《面向未来的国防资源》的改革报告封面（美国国会图片）

一、主要内容

改革报告对改革的目的、改革的愿景、改革的核心、改革的主要内容都作了详细阐述。

图2 参与本次PPBE改革论证的研究组织（美空军图片**）**

（一）改革的目的

**一是有效应对快速演变的外部安全环境。**多年来，现行的PPBE统为美国国家安全提供了有力支持。然而，安全环境正在迅速演变。美国认为其正面临着战略竞争对手的战略挑战，同时还要应对不稳定局势的直接威胁。这种不断变化的安全环境要求快速、大规模地发展现有的军事能力。但在过去的十年中，越来越明显的是，当前的PPBE流程已无法快速有效地支持作战人员之所需，无法有效应对新兴威胁，更无法在规模和速度上为国防部提供所需的能力。

**二是及时跟上快速变革的技术创新步伐。**全球技术创新的步伐越来越快。国防实验室和国防工业基地不再像冷战时期那样引领技术变革。取而代之的是，商业技术利用人工智能和网络等领域的技术进步，在机器人和太空等多个应用领域实现了与军事相关的现代化。美国认为其战略对手正在利用这种快速的技术变革，试图超越美国的军事能力。目前，PPBE流程的预算编制和执行阶段，特别是与国会的一些关键接口，已不具备以相关速度采用技术进步所需的灵活性。如果不对资源配置进行变革，美国就有可能丧失已经日渐式微的技术优势。

（二）改革的愿景

为了应对这些挑战，委员会制定了一个新的资源配置流程愿景。该愿景为：一是根据国家利益，使预算与联合部队的战略密切配合，最终目标是更快地向作战人员提供能力。二是将资源决策建立在从可行的备选方案中做出选择的基础之上。三是在做出重大决定之前，评估备选方案和后果，并分析比较成本和效益。四是确保领导者能够促进创新和具有灵活性，为作战人员提供最佳的技术和能力。五是使用具有共享和可访问数据的通用现代业务系统，以支持决策。六是能够提供专职、技能适当、资源充足的工作人员。七是使非传统和传统供应商都能向国防部提供能力。八是满足预算时限要求，确保利益相关方拥有发言权。九是让关键的国防资源决策更加透明化。

（三）改革的核心

为实现这一愿景，委员会建议创建一个新的国防资源配置系统。该系统从根本上加强战略与资源分配之间的联系，同时创建一个更加灵活敏捷的执行程序，并保持国会的监督。具体由三个流程组成，分别是战略、资源分配和执行。

**第一步骤是战略流程。**该流程由政策国防部副部长负责，流程一开始就采用分析方法，以确定未来预算的优先事项和方向，同时为关键预算决策提供总体指导。主要文件仍然是《国家安全战略》、《国防战略》和《国家军事战略》。

**第二步骤为资源分配流程。**该流程分为三个阶段。第一为指导阶段，由成本评估与项目鉴定局负责。产生的主要文件是《国防资源配置指南》，其中包括综合计划优先事项和《财政指南》。第二为构建阶段，由国防部各部门和各军种负责。这一阶段的核心是各军种和国防部各部门构建一份具有战略意义的资源分配提案。第三为决策阶段，由主管财务的国防部副部长(主计长)负责，对资源分配提案进行审查，然后发布资源分配决定，形成国防部的最终预算申请。

**第三步骤为执行流程。**在获得国会授权之后，由美国防部主管财务的副部长主导，进行资金拨款，各军种和国防部各部门使用这些资金投资，满足国家安全需求。这一流程还将建立一个反馈回路，以评估整体财政、计划和运营绩效，以及与战略和规划目标的一致性。

（四）改革的主要内容

研究报告从提升国防预算与战略的一致性、提高机制流程的灵活性与快速反应能力、改善国会和国防部的工作关系、加强业务管理系统建设并提升数据分析能力、提高规划和预算人员能力等5方面提出了28项具体改革举措。

一是提升国防预算与战略的一致性。《报告》认为，当前的PPBE系统缺乏灵活性，与《国防战略》所列各项目标脱节，资源分配未能充分支撑《国防战略》中所列战略优先事项。《报告》对此提出5项改革举措，包括建立新的国防资源配置系统、加强国防资源分配指导、改革预算结构等，确保预算编制和资源配置过程能够快速准确地响应国防战略的变化和需求。

二是提高机制流程的灵活性与快速反应能力。《报告》认为，当前PPBE系统存在运行流程冗长、预算结构缺乏灵活性、计划编制方法单一、缺乏对创新的认识、执行阶段难以快速响应变化等问题。《报告》对此提出11项改革举措，包括提高营运资金的可用性、通过合并预算项目来简化预算结构、审查并更新与PPBE相关的指导文件等，从而建立一个灵活、适应性强的新资源配置系统。

三是加强国防部与国会之间的关系。《报告》认为，美国防部与国会之间的信息交流和沟通不充分，国会难以充分理解国防部的具体需求和战略优先事项安排，导致对预算需求的理解和支持存在偏差，影响了项目批准和资源配置的有效性。《报告》对此提出3项改革举措，包括鼓励面对面沟通、改进预算信息说明文档的格式与内容、建立保密和非保密的沟通场所，从而确保国防部的需求和战略优先事项安排能得到国会的理解和支持，促进目标一致且更高效的国防资源配置。

四是促进业务和数据分析系统现代化。《报告》认为，美国防部有许多互不关联、陈旧过时的数据集、平台、系统和工具，给共享信息、提供决策支持带来较大挑战。《报告》对此提出5项改革举措，包括创建通用分析平台、加强对国防部业务系统的治理等，重点是利用现代化技术来更新国防部的业务系统和数据分析工具，提高数据共享和分析能力，加强国防部对战略调整的响应能力，确保资源配置能支撑战略目标。

五是加强资源配置队伍的能力。《报告》认为，美国当前国防资源配置人才队伍面临招聘和留用困难、效率低下、分析能力不足、培训和职业发展机会有限等问题。《报告》对此提出持续关注招聘和留用人才、简化运行流程并提高分析能力、加强对资源配置人员的培训、成立PPBE改革落实团队4项举措，从而建立一个更专业化、高效和适应性强的资源配置工作团队。

二、几点认识

**一是问题导向，集思广益。**最终研究报告历时24个月，组织了400多名专家，涉及5个关键领域改革，提出了28条改革建议。这些建议都是针对调研出来的问题而提出来的。委员会进行了广泛的定量研究，并与几家外部研究机构签订了合同。与PPBE及相关领域的专家进行了400多次访谈，包括来自国会、国防部、行业、学术界和研究机构的人员。研究报告也是分阶段发布。2023年3月2日发布了《最新情况报告》，2023年8月15日发布了《中期报告》,2024年3月提交最终报告。其主要调研内容包括：全面评估了PPBE进程各阶段和各方面的效力和效率；审查了国防部财务管理系统；将国防部PPBE流程与私营企业、其他联邦机构和其他国家的类似流程进行了比较；审查了战略竞争对手的预算编制方法和战略，以作比较分析。

**二是综合施策，系统改革。**提出的举措涉及五个方面，包括业务关系、职能关系、工作流程、工作工具和手段以及专业人员等；涉及部门包括国会、国防部、军种、工业界等。举措实施时间跨度涵盖了近期、中期、远期。其中一些建议可以在相对较短的时间内实施，或者完全通过国防部内部改革，或者通过与国会的沟通和协调。有些建议需要分阶段实施，例如关于预算结构转型的建议。在此期间，可以在现有预算结构内进行调整，实现灵活性。总体而言，这些建议逐一解决了整个PPBE流程中的痛点。这些建议为国防资源配置系统提供了一条通往全面应对当前挑战的道路，为国会提供了必要的监督信息和战略洞察力，并为国防部提供了应对新威胁和新机遇的权力和工具。

另外，改革举措不仅在PPBE内部进行，还涉及到了“大采办”的其它内容。除了PPBE改革之外，需求流程的现代化也是全面改革的必要内容，以确保及时确定需求，并将其纳入新系统流程，为联合部队提供支持。同时，需求流程的改革也反过来可以提高新资源配置系统的响应速度。

**三是继承创新，不断完善。**PPBE的前身是规划、立项和预算编制系统（PPBS），最初建立于1961年，目的是为国防部长提供一种方法，就部队结构和主要采办计划做出具有成本效益的战略决策。在这几十年间，PPBS经历了数次变革。20世纪70年代，国防部长梅尔文-莱尔德对PPBS进行了权力下放的管理。2003年，时任国防部长唐纳德-拉姆斯菲尔德对该系统进行了改动，增加了执行阶段，于是PPBS变成了PPBE流程，以反映对执行和评估作为流程反馈环路的重要性。

改革报告继承了PPBE系统的许多优点。它在确定关键的预算问题和为预算决策提供分析信息方面发挥了重要作用。项目预算编制和预算编制程序确保了广泛听取利益相关者的意见，这有助于提出可在国会辩护的建议，并使高层领导能够推动变革。在继承系统优点的同时，拟建立新的资源配置系统。新系统将加强战略指导与资源配置程序之间的联系，使其更加具体，特别是在承担风险的领域方面，更好地与部队规模和塑造结构联系起来，并利用其他的计划编制经验、分析能力，为各军种和国防部各部门提供具体的计划编制指导。同时，改革举措将减少目前计划编制和预算编制阶段之间的重复，从而创建一个更加精简的流程，减少因计划和预算审查重叠而可能造成的冲突结果，并降低整个系统和组织的复杂性。决策者将能够在整个过程中跟踪计划或倡议，保持优先事项和战略倡议的可见性，而不必在计划编制和预算编制阶段之间进行转换。举措还将提高工作效率，以支持更广泛的结构、流程和决策改革。所建议的统一的、权威性的成果评估来源可减少决策冲突或矛盾的可能性。这将有助于提供一致的战略决策，并有更多的时间在单一系统和流程的基础上编制预算材料，简化提交的预算文件的编制。预算结构转型将有助于解决重复性挑战，减少计划编制和预算编制之间的脱节。可以预见,新系统将在适应快速的技术进步基础上,为规模化发展所需的军事能力促进形成一种全新的资源配置机制。

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本文第一作者于晓伟先生此前已为《空天防务观察》提供22篇专栏文章，如下所列：

第1篇，美国国防采办政策进行重大调整，2015年10月26日；

第2篇，国外国防采办中典型的基于风险识别检查单的风险管理模型，2015年11月2日；

第3篇，图说国外典型的项目管理成熟度模型，2015年11月6日；

第4篇，图解美国三位一体的采办管理系统之联合能力集成与开发系统，2015年11月9日；

第5篇，图解美国三位一体的采办管理系统之“规划－计划－预算与执行系统，2015年11月16日；

第6篇，十对关键词趣说美国国防预研管理，2015年12月4日；

第7篇，美国正在酝酿新一轮国防采办改革，2016年12月7日；

第8篇，从洛马公司超200亿美元大订单看美军先进的采办策略；2018年12月4日；

第9篇，规范美军装备采办的国防部5000.02指示文件走向何方，2019年1月7日；

第10篇，基于风险识别检查单的风险管理方法在航空产品研制中的应用，2019年6月21日；