专家解读 | 高质量推进数据基础制度建设 为数字中国建设擘画新蓝图

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文 | 国家信息中心大数据发展部主任 于施洋

数字经济时代，数据成为基础性资源和关键生产要素。习近平总书记指出，数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系。这为我国顺应数字经济时代发展新要求、把握发展新机遇、应对时代新挑战提供了科学指引、明确了发展方向。国家数据局组建以来，数字中国建设迈入新征程，亟需以数据基础制度建设为抓手，加速释放数据要素活力，推动数据要素全面赋能经济社会高质量发展。2024年5月，第七届数字中国建设峰会发布《数字中国发展报告（2023年）》，总结了数字中国建设的最新成果和发展趋势，数据基础制度作为数字中国建设的重要制度安排，将为加快推进数字中国建设提供有力支撑。

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深刻理解数据基础制度建设的四大内在逻辑

**（一）顺应生产力变革的客观要求。**习近平总书记指出，数字经济发展速度之快、辐射范围之广、影响程度之深前所未有。从生产要素演进变革的角度看，农业经济时代，推动生产力提升的要素主要是土地、劳动力以及农业技术。工业经济时代，推动生产力提升的要素主要是劳动力、资本以及工业技术。数字经济时代，数据作为新型生产要素，打破了传统生产要素的质态，能够促进各类要素融合创新，提升全要素生产效率，成为发展新质生产力的优质生产要素。

**（二）促进经济高质量发展的迫切需求。**习近平总书记指出，构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。数据作为劳动力、资本、土地、技术、管理之外最先进、最活跃的新型生产要素，已经深入渗透到生产、分配、交换和消费等各环节，能够促进各类生产要素有机协同、高效利用，有效提升生产资源配置效率。从经济形态视角看，数据要素能够促进数字经济发展，更好地赋能实体经济，通过促进数据链、产业链、价值链、制度链协同发展，实现数字经济与实体经济深度融合创新。当前，在世界经济复苏动力不足的大背景下，以数据为关键要素的数字经济正在成为经济高质量发展的重要引擎。

**（三）完善现代化治理体系的战略举措。**习近平总书记强调，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。从全面推动社会治理角度看，数据要素发挥了重要作用，有助于促进社会治理模式、治理机制提档升级，提升社会治理效率，赋能国家治理体系和治理能力现代化，推动城市管理精细化、应急情形高效化、政府决策科学化，促进全体人民共享数字经济发展红利。

**（四）提升国家战略核心竞争力的必然选择。**习近平总书记强调，要强化国家战略科技力量，优化配置创新资源，使我国在重要科技领域成为全球领跑者。数据是国家层面持久保持发展活力、持续获取竞争优势的关键因素，数据基础制度建设有助于推动全球高端要素快捷流动、创新主体加速融合和创新效能显著提升，对于全面提升国家核心竞争力具有重要作用。

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我国数据基础制度体系建设不断优化完善

（一）稳步推进“1+N”制度体系。数据基础制度形成了以产权、流通、分配和治理为核心的有机体系，未来将进一步在产权界定、流通交易等方面细化政策措施，不断丰富和完善我国数据基础制度体系，为加快推进中国式现代化提供制度保障。产权制度方面，我国创新性提出了数据产权结构性分置制度，形成了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，既符合法律规定，又满足了数据要素市场流通使用需求，同时为进一步完善数据产权制度留出弹性空间。流通制度方面，将进一步围绕交易场所、数据商、第三方专业服务机构以及交易模式、流通基础设施等方面出台专项政策，不断激发市场活力，培育壮大数据要素市场。分配制度方面，结合各地在公共数据授权运营的实践探索，将进一步研究出台公共数据资源开发利用相关政策文件，以公共数据高质量供给激发数据要素市场活力。治理制度方面，针对数据要素市场发展过程中出现的新情况新问题，数据基础制度建设鼓励新技术、新模式在各行业领域创新应用，推动构建高效统一的流通规则机制和标准规范体系，打造更安全、更便捷的数据流通利用环境。

**（二）行业配套政策不断完善。**近年来，各行业部门围绕数据要素市场建设、大数据产业发展、公共数据共享开放等领域出台多部政策。交通运输部、国家卫生健康委员会等部门针对建设数据资源体系、强化行业数据共享、加强数据资源管理等提出相关建设意见。财政部出台《关于加强数据资产管理的指导意见》，明确了依法合规管理数据资产、明晰数据资产权责关系、完善数据资产相关标准、加强数据资产使用管理、稳妥推动数据资产开发利用、健全数据资产价值评估体系等12方面的任务。随着相关政策不断推出，各行各业数据资源体系将逐步完善，不断打通制约数据“供得出、流得动、用得好、保安全”的卡点堵点，为我国经济社会高质量发展提供强大引擎。

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我国数据基础制度体系加速落地实施

**（一）全国数据工作体系初步形成。**国家数据局紧紧围绕数据要素市场化配置改革这条主线，切实履行统筹数字中国、数字经济以及数字社会规划和建设的工作职责，加快促进经济社会高质量发展。当前，31个省（区、市）和新疆生产建设兵团完成数据管理机构组建，全国多地数据集团加速筹建，统筹管理、协调发展的数据管理体制机制逐渐完善，数据要素市场化配置改革步伐进一步加快。政府首席数据官制度加速普及，数据要素开发利用及数据要素化进程不断提速。各地区各部门不断强化大数据行业管理，以数据要素为牵引带动数字化改革形成广泛共识，上下联动、横向协同的全国数据工作体系基本形成。

**（二）政策落地实施持续推进。**为贯彻落实《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，进一步推动数据产权、市场建设等主要领域和关键环节的政策落地，国家数据局等十七个部门坚持以需求为导向，联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，提出数据要素发展总体目标和12项“数据要素×”任务，推动数据要素发挥乘数效应，赋能经济社会发展。聚焦重点行业释放数据要素潜力，结合金融、交通等重点行业的发展特性，开展数据要素市场流通行业试点，大力开拓“数据要素×”应用场景，不断培育发展新产业新业态新动能。

**（三）各地积极探索推动制度落地。**数据基础制度出台以来，上海、广东、贵州、福建等地积极探索具有地方特色的“数据二十条”，因地制宜规划数据要素市场发展目标和重点任务。特别是在公共数据授权运营、数据产权登记、数据资产化等方面开展富有成效的实践探索。公共数据授权运营方面，全国多个省市积极开展公共数据授权运营试点，安徽、海南、成都、青岛等13个省市制定出台公共数据授权运营专项制度，涌现出公共数据资产凭证、公共数据专区等多样化创新模式。数据产权登记方面，地方政府积极通过立法进行先行先试，探索构建数据产权登记相关基础制度。北京、上海、浙江、福建、广东等9个省级和副省级市出台数据产权专项登记管理办法，通过规定登记程序、登记平台、登记主体、权利主体和权利客体、监管主体等，对数据产权登记作出明确指引，将数据产权登记纳入地方法治化轨道。数据资产化方面，数据资产衍生业务快速发展。多地正在探索数据资产质押融资、数据资产授信融资、数据信托、数据保险等数据资产化创新业务，浙江省发布实施《数据资产确认工作指南》，为进一步推动数据从资源到资产的跃升探索了实践路径。

（来源：国家数据局）

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